09 September 2011

Gubernur DIY dan Jabatan Tradisionalnya

Asumsi Daerah Istimewa tidak dapat dipisahkan dari Kota Yogyakarta. Selama bertahun-tahun Yogyakarta dianggap sebagai daerah khusus, karena memiliki pemerintahan yang diurusi sendiri. Dalam hal ini, Gubernur Yogyakarta sekaligus merupakan pemimpin kerajaan lokal. Dengan kata lain, yang menjadi Gubernur haruslah Raja dari Kerajaan Mataram.

Selama bertahun-tahun, masalah keistimewaan Yogyakarta tidak pernah terusik. Masyarakat Kota Yogyakarta sendiri tidak memikirkan masalah itu, selama mereka bisa hidup nyaman dan tentram dan mereka tidak kesulitan bahan pangan. Pemerintah Kota Yogyakarta pun tidak ambil pusing dengan kesepakatan lampau yang memang sudah berjalan dengan baik dan tanpa masalah. Namun dewasa ini persoalan itu mulai diungkit. Dalam berbagai sumber disebutkan bahwa Sri Sultan tidak bersedia lagi dicalonkan sebagai Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta. Secara tidak langsung hal ini memberikan implikasi atas keistimewaan Yogyakarta. Dalam Kapanlagi.com disebutkan Guru Besar Ilmu Budaya Universitas Gajah Mada (UGM), Prof Dr Subakdi Soemanto dan warga bereaksi kencang, dengan menganggap, tanpa Sultan disertai kewenangan politik serta pemerintahan, fungsi pengayom rakyat hilang, begitu juga keistimewaan Yogya amblas. 

Berbagai polemik di media, demo, dan pendapat masyarakat Yogyakarta tentang pemilihan Gubernur mereka belum sampai pada keputusan yang bisa memberi kelegaan pada semua pihak. Pemerintah pun belum bisa mengambil sikap tegas sehingga masalah suksesi Gubernur DIY tetap mengambang. Hal ini wajar, karena ada banyak pihak dan kepentingan yang menjadikan hal tersebut semakin kompleks. Jika dilihat dari kacamata sosio-politis, keadaan mengambang tanpa keputusan dan kejelasan tersebut sangat natural mengingat Daerah Istimewa Yogyakarta memang memiliki sejarah politis yang “istimewa” dan benar-benar berbeda dengan wilayah lain. Mayoritas masyarakat DIY, bahkan pasca kemerdekaan RI, tetap kraton-eoriented dan menganggap Sultan penguasa yang istimewa dan “berbeda” dari presiden RI. Sultan merupakan pemimpin adat, spiritual, dan politis karena sekaligus Gubernur. Perasaan sebagian besar masyarakat Yogyakarta terhadap Gubernur mereka diwarnai oleh kefanatikan terhadap sosok yang, sebagaimana dikatakan oleh Soebakdi Soemanto, “pengayom.” Dengan demikian, Gubernur DIY bukan sekedar pemimpin politis melainkan pemimpin yang benar-benar khusus bagi masyarakat. 

Daerah Istimewa Yogyakarta memang memiliki sejarah politis tersendiri. Yogyakarta dalam perspektif politik memiliki keistimewaan yang mendasar. Sejak Indonesia menyatakan dan dinyatakan merdeka, Yogyakarta secara resmi, melalui Sri Sultan Hamengkubuwono IX, menyatakan bergabung dengan negara Indonesia dan mau menjadi bagian dari negara Indonesia. Namun Sri Sultan Hamengku Buwono IX juga menambahkan bahwa urusan dalam kota akan diurusi oleh Kasultanan Yogyakarta. Dalam Dekrit kerajaan yang dikenal dengan Amanat 5 September 1945, Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Paku Alam VIII menyatakan bahwa Yogyakarta menyatakan kemerdekaan serta kedaulatannya dari Pemerintah Kolonial Hindia Belanda sekaligus juga mengakhiri serta mengintegrasikan kemerdekaan dan kedaulatannya kepada Pemerintah Republik Indonesia. Sesudah itu Sri Sultan Hamengku Bowono IX dan Paku Alam VII mengeluarkan kembali dekrit kerajaan, yang dikenal dengan Amanat 30 Oktober 1945, yang menyerahkan kekuasaan legislatif kepada Badan Pekerja KNI Daerah Yogyakarta. Sejak saat itu dekrit kerajaan tidak hanya ditandatangani kedua penguasa monarki melainkan juga oleh ketua Badan Pekerja KNI Daerah Yogyakarta sebagai simbol persetujuan rakyat. Pada 18 Mei 1946, secara resmi nama Daerah Istimewa Yogyakarta mulai digunakan dalam urusan pemerintahan yang dikeluarkan melalui Maklumat No 18 tentang Dewan-Dewan Perwakilan Rakyat di Daerah Istimewa Yogyakarta. Melalui Dekrit Kerajaan ini dinyatakan bahwa hubungan antara Negeri Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Negeri Kadipaten Pakualaman dengan Pemerintah Pusat Negara Republik Indonesia bersifat langsung, dan kedua kepala Negeri bertanggung jawab secara langsung kepada Presiden, yang dikukuhkan dengan piagam kedudukan oleh Presiden Republik Indonesia tanggal 19 Agustus 1945, yang diterimakan pada tanggal 6 September 1945. Secara hukum perkembangan ini sungguh menarik karena meski tidak diatur melalui UU khusus, akan tetapi melalui dekrit kerajaan dapat dinyatakan bahwa Yogyakarta menganut bentuk pemerintahan monarki konstitusional dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia (http://anggara.org/2007/06/07/otonomi-khusus-dalam-hukum-internasional-catatan-kritis-untuk-keistimewaan-yogyakarta/).

Jika kemudian pemilihan Gubernur dilakukan dengan sistem yang sama dengan sistem pemilihan pemimpin politis lain, wajar bila masyarakat merasa tidak suka karena aspek-aspek spiritual, kraton-oriented, dan sebagainya tidak akan terwakili. Terlebih, sistem pemilihan tersebut akan memungkinkan teprilihnya Gubernur yang non-keturunan Sultan. Sebagaimana dikatakan oleh John E. Farley dalam bukunya Sociology, power atau kekuasaan tidak selalu diperoleh dengan kekerasan atau konflik (1990:387). Farley juga mengutip pendapat Max Weber bahwa salah satu sumber kekuasaan yang penting adalah otoritas. Individu yang memiliki otoritas, menurut Weber, dengan sendirinya memgang kekuasaan. Dengan kata lain, orang menerima saja hal tersebut. Salah satu contoh hal ini adalah otoritas tradisional yang didasarkan pada praktek-praktek tradisi yang turun-temurun atau adat. Model kekuasaan tersebut, menurut Farley, seringkali menyangkut elemen-elemen sakral, magis, spiritual sehingga siapapun yang melawannya cenderung dianggap menentang adat dan tradisi serta takdir Allah. Sebagai contoh, kekuasaan atau otoritas yang dimiliki oleh para raja atau ratu (Farley.1990:388). Demikian pula tampaknya sikap dan pandangan masyarakat Yogyakarta terhadap Gubernur mereka. Karena selama ini Gubernur adalah Sultan, maka pemilihan yang sesuai tradisi puluhan tahun sudah mengakar dan diterima dengan mantap oleh rakyat. Jika kemudian ada wacana berbeda, penawaran sisetem pemilihan yang tidak sama, maka gejolak pun muncul.

Ketika masyarakat semakin plural dan terdidik, dan tradisi semakin ditinggalkan, sistem pemilihan yang lama sebenarnya menghadapi tantangan. Pendapat bahwa sistem pemilihan Gubernur DIY tidak demokratis juga masuk akal. Ketika masyarakat Yogyakarta tidak lagi kraton-oriented tetapi academic-oriented karena Yogyakarta menjadi pusat kampus, sistem pemilihan yang selama ini dianggap tidak bermasalah tiba-tiba dipertanyakan karena dianggap tidak demokratis dan tidak melibatkan rakyat. Relevansi sistem election berdasar garis keturunan dan “keistimewaan” DIY sebagai pusat budaya dan kraton dengan pola kehidupan masyarakat yang sangat berubah menjadi problem riil wilayah ini. 

Barangkali, di era awal kemerdekaan, sistem pemilihan berdasar tradisi dan keturunan masih relevan dan sesuai. Barangkali, pada waktu itu hingga tahun 80-an, ketika  Sri Sultan Hamengku Buwono IX yang sekaligus negarawan dan politikus, masih menjadi pemimpin politis dan spiritual yang berwibawa, model suksesi tersebut masih bisa diterima karena pada dasarnya beliau memang panutan yang oleh sebagian masyarakat dianggap “pengayom” dan Sultan dalam artian yang sesungguhnya. Ketika masyarakat semakin kritis dan dalam banyak hal “tidak membutuhkan” kraton, kebutuhan emosional dan keterikatan dengan kasultanan Yogyakarta tidak sebesar dulu lagi. Generasi muda masa kini bahkan sudah tidak merasakan kontribusi kraton pada kehidupan mereka. Dulu, barangkali teori Anthony C. Zinni sangat sesuai untuk menjelaskan model pemilihan berdasar tradisi tersebut:

The process of creating democracy may be destabiliting and bring unpredictable consequences. Elections are good, but not in every society. Without an educated electorate, without substantial a viable political parties, without a viable and institutional structure to elect into, the act of holding an eleciton is meaningless.(Zinni, 2006: 111)

Ketika negara baru saja terbentuk, manakala rakyat baru saja menghirup kemerdekaan, segala sesuatu belum tertata dan banyak hal yang perlu dipertimbangkan. Partai-partai bermunculan secara sporadis dan membawa janji yang sangat membingungkan masyarakat yang belum terdidik. Dalam kondisi seperti itu, wajar bila sosok Gubernur yang sekaligus pemimpin lokal sangat melegakan masyarakat.

Tetapi, ketika era berganti dan tata masyarakat berubah seperti dewasa ini, sistem yang sebelumnya dianggap prima belum tentu masih sesuai. Semua tergantung pada masyarakat, seperti yang dikatakan Zinni:

Order and stability return to failed, failing or unstable states when their institutions regain sufficient strength to sustain them, and / or their environtment can gain protect and provide for them. Rebuilding institutions or the environment can come from within – people can raise themselves up by their boothstraps – or with help from outside ( Zinni,  2006: 112 ).

Kalau konflik suksesi Gubermur kemudian mencuat, hal itu merupakan sesuatu yang wajar karena, sebagaimana pendapat Zinni di atas, membangun kembali suatu organisasi atau lingkungan bisa dilakukan dengan dua cara, yaitu dari dalam dan dari luar. Dari dalam, berarti dari masyarakat itu sendiri sedangkan dari luar berarti oleh pihak dari luar masyarakat tersebut. Dalam konflik atau gejolak suksesi Gubernur DIY, masyarakat Yogyakarta sendiri akan sulit mengatasinya karena untuk masa kini, masyarakat Yogyakarta masih didominasi warga yang cenderung kratonis. Perlu pihak luar, misalnya Menteri Dalam Negeri untuk menegaskan dan mermberlakukan sistem yang mestinya paling ssesuai. Tapi, jika Mendagri menetapkan sistem yang baru, gejolak baru akan timbul karena seperti yang dinyatakan oleh Teori Struktural Fungsionalisme ( Talcott Parsons), kalau dalam sebuah organisasi atau masyarakat ada satu fi\ungsi yang terganggu, maka fungsi lain akan kacau. Demikian pula fungsi sebagian warga DIY akan terganggu oleh sistem pemilihan Gubernur langsung sehingga  “kenyamanan” dan “keseimbangan” masyarakt akan terganggu pula karena aspek-aspek relijius, politis, kratonis, yang selama ini dipegang teguh diasumsikan akan lenyap oleh pemilihan model baru. Dengan demikian, perubahan yang mengganggu salah satu unsur tersebut akan mengganggu seluruh sistem masyarakat. Kesimpulannya, khusus untuk DIY, demokrasi dan sistem pemilihan Gubernur dengan pemilihan langsung justru kurang menguntungkan karena tidak mengakomodasi kebutuhan masing-masing “unsur” masyarakatnya.

Pemilihan langsung Gubernur DIY belum bisa dilakukan jika anggota masyarakat yang masih kratonis masih mendominasi tatanan masyarakat DIY. Sistem pemilihan lama Gubernur DIY yaitu berdasar garis keturunan Sultan untuk saat ini masih relevan dan tidak melanggar demokrasi. Dalam artian, sebagian besar masyarakat justru menginginkan hal itu, tidak merasa dirampas hak pilihnya.